Capacitação em Controle Orçamentário e Financeiro da Polícia Militar

Imagem

 

Introdução

Nos dias 15 e 16 de abril de 2013 participei de um curso de capacitação em controle orçamentário e financeiro da Polícia Militar, evento este realizado na Escola de Contas Públicas do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

O treinamento abordou os seguintes assuntos: licitações e contratos, pregão e SIAFEM e SIAFÍSICO.

Atuaram como instrutores do curso a Senhora Cristina Del Pilar Pinheiro Busquets (licitação e contrato), Marcus Augusto Gomes Cerávolo (Pregão) e Adair Gonçalves Damaceno (SIAFEM/SIAFISICO).

 

  1. 1.      Licitações e Contratos

 

A instrutora do tema iniciou sua explanação abordando alguns dos principais problemas que são verificados nos processos licitatórios realizados pela Polícia Militar:

  1. Excesso de controle, que acaba repercutindo no cerceamento da defesa e do contraditório pelos participantes dos certames;
  2. Aumento do efetivo nas ruas, o que tem provocado o esvaziamento de funcionários para a realização dos procedimentos administrativos, entre os quais se encontram os licitatórios;
  3. Desatenção na preparação do Edital, com aproveitamento de outros realizados por outros órgãos (“recortar” e “colar” sem analisar detidamente);
  4. Fracionamento de objetos em licitações; e
  5. Excesso de adiantamentos, que deveria ser a exceção.

Foi dito que o Tribunal de Contas do Estado (TCE) vive um momento de reestruturação: estão chegando novos Conselheiros, sendo designados novos representantes do Ministério Público e sendo contratados novos funcionários (assessores).

Há um movimento de modificações de súmulas no TCE, o que provocará alterações em diversos entendimentos até então sedimentados.

Nos dias de hoje já não há mais espaços para amadorismos na área de finanças e de controle de contas públicas. Isso se acentuou ainda mais depois da edição da Emenda Constitucional nº 19/98, que acrescentou o princípio da eficiência, que tem como características:

  1. Busca do bem comum;
  2. Impessoalidade (imparcialidade);
  3. Busca pela qualidade no serviço;
  4. Busca pela presteza; e,
  5. Aproveitamento dos recursos (financeiros, humanos e materiais).

A falta de eficiência, quase sempre gera as chamadas “emergências fabricadas”, ou seja, a realização de processos licitatórios menos complexos para atender necessidades que não foram planejadas anteriormente.

O princípio da eficiência deriva da boa administração, ou seja, ele já é parte da administração eficaz e nem deveria ter que ser destacado como algo necessário.

Outra norma que tem grau de importância neste processo é a Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige responsabilidade dos gestores.

Todos os negócios de um órgão ou instituição devem ser planejados, programados e não tratados de forma aleatória e sem qualquer controle: os gestores públicos devem ter essa preocupação com o planejamento.

O processo licitatório não é uma garantia contra a ilegalidade. O TCE recebe uma série de denúncias de irregularidades praticadas no curso de processos licitatórios aparentemente regulares, mas com atos ilícitos ou irregulares “maquiados” de legais.

As duas principais normas que regulam o processo licitatório no Brasil são: a lei 8666/93 e a lei federal 12.349/10 (que é a conversão da Medida Provisória 495/10).

Temos, pelo artigo 3º da lei federal 12.349/10 uma política de proteção dos produtos (e da indústria) nacional, considerando os processos licitatórios, o que se alinha com princípios previstos na Constituição Federal (artigo 3º,II, artigo 170, artigo 239, entre outros). Essa proteção tem a denominação de “margem de preferência”. O entendimento é que esta regra não fere o princípio da isonomia, vez que dá tratamento desigual aos desiguais.

Uma deliberação do TCE condena a exigência editalícia ou a restrição à oferta de produtos importados que ainda não tenham sido regulados por Decretos (pneus, materiais escolares, materiais de escritórios), sujeitando o gestor que desrespeitar tal regra ao pagamento de multa.

O conselho dado é o da não aplicação da regra neste momento, aguardando-se Súmula do TCE que deve ser apresentada em breve, já que o tema é palpitante no Tribunal.

A orientação aos gestores é a de sempre observar as decisões mais recentes do TCE e as suas jurisprudências mais modernas, vez que o entendimento dos conselheiros se modifica ao longo do tempo.

Uma inovação ao processo licitatório foi a edição da Lei Federal 12527/11 (Lei de Acesso à Informação), que obriga a que todas as licitações sejam publicadas na rede mundial de computadores. Os órgãos que não estiverem assim agindo estão descumprindo a norma e sujeitos às suas penalidades.

Uma orientação importante que sempre deverá constar dos editais é a descrição de que haverá um momento para prestar contas das dúvidas a respeito de pontos do Edital: com isso amplia-se o grau de transparência da administração durante os processos licitatórios.

Na hipótese de modificação no Edital este deve ser novamente divulgado pelo mesmo prazo e na mesma forma em que originalmente foi publicizado.

Importante observar os limites de remessa para o TCE:

  1. Obras e engenharia: R$ 3.500.000,00
  2. Serviços e compras: R$ 1.500.000,00
  3. Convênios: acima de R$ R$ 1.500.000,00
  4. Contratos de Gestão: R$ 1.500.000,00

Os requisitos básicos de uma licitação são:

  1. Projeto Básico;
  2. Projeto Executivo; e
  3. Estimativa de Preços.

Pontos que devem ser observados na fase interna do processo licitatório:

  1. Capa do Processo: deve ser completa, ou seja, constar todos os dados previstos nos campos específicos (partes, valores, objeto, etc…);
  2. Descrição do Objeto: deve ser claro e transparente, mas não deve ser escrito como uma “novela”, com excesso de detalhes. Uma cautela especial é no que se refere ao uso de siglas específicas da Instituição ou Órgão, o que deve ser evitado.
  3. Pesquisas de Preços: devem ser críveis, reais, evitando-se incluir cotações feitas com quem se vai contratar. Se forem usadas tabelas de órgãos públicos deve-se atentar para a validade, que não deve superar 180 dias.
  4. Reserva de Recursos: é importante que prescinda de um planejamento. Especial atenção deve ser dada aos aditivos, que sempre são apreciados com mais atenção pelo TCE.
  5. Justificativa Técnica: deve ter coerência e ser realmente um instrumento técnico e não algo que tenha por objetivo “encher linguiça”. Importante sempre observar Súmulas e Jurisprudências mais recentes do TCE.

Importante destacar que o Projeto Básico deve ser o mais completo possível, vez que ele é a principal base para saber o que se pretende adquirir. No caso de obras, o CREA tem uma cartilha que explica como elaborá-lo.

As planilhas dos serviços que serão executados também devem ser completas e mais detalhadas possível.

É possível a cobrança pelas pastas contendo o Edital, devendo o preço ser o necessário para custear as despesas com a sua elaboração.

A licitação, na medida do possível deve ser feita por itens, evitando-se a aglutinação, o que só deverá ocorrer quando os itens forem uniformes.

Existem uma série de sites na internet que orientam como realizar processos licitatórios, entre os quais os que abaixo seguem:

  1. www.bec.sp.gov.br
  2. www.pregao.sp.gov.br
  3. www.licitacoes-e.com.br
  4. www.comprasnet.gov.br
  5. www.sabesp.com.br/fornecedores

Em relação à exigência de amostras, o entendimento é que elas não são obrigatórias, mas devem ser consideradas como uma cautela da administração (ver Súmula 19 do TCE, que também está passando por um processo de revisão).

Pela Súmula 14 o prazo de entrega da amostra, quando exigida, deve coincidir ou ser posterior à entrega das propostas pelos licitantes e NUNCA antes.

No TCE há o entendimento de que as amostras só devem ser requeridas ao vencedor do certame licitatório.

Em relação ao Registro de Preços foi esclarecido que esta modalidade de processo licitatório deve ser utilizado quando existe a necessidade de compras frequentes. O período de vigência de um Registro de Preços é de um ano e não pode haver prorrogação.

Características do Registro de Preços:

  1. Divisibilidade do objeto;
  2. Contratação frequente;
  3. Serviços comuns/objetos comuns/pouca complexidade;
  4. Menor preço por item (e não por lote); e
  5. Pequenos reparos.

No entendimento do TCE é proibido o “carona”, ou seja, a adesão de um órgão ou instituição a uma Ata de Registro de Preços de outro. Decreto Estadual revogou esta prática em São Paulo. Aos municípios o TCE tem recomendado que esta prática não seja feita (adesão de um município a RP de outro).

É possível a “Adesão Prévia” ao Registro de Preços, que nada mais é do que a aderência a um mesmo Edital, por exemplo, pela Prefeitura e Câmara Municipal – essa regra só vale para entes da mesma esfera governamental, ou seja, não é possível um município aderir a um Registro de Preços do Estado.

Em relação à habilitação dos licitantes, devem ser observados os seguintes requisitos:

  1. Regularidade fiscal: Certidões Negativas (e Positivas com Efeitos Negativos), Tributos Estaduais e Municipais (deve ser pertinente com o objeto a ser licitado), Comprovação de Regularidade e Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas;
  2. Qualificação Técnica: deve ser apresentado a Certidão de Acervo Técnico (CAT); e,
  3. Qualificação Econômica e Financeira: deve ser verificados documentos que garantam a capacidade para licitar e o capital social da empresa (o integralizado)

Finalmente, em relação às visitas técnicas, estas não são obrigatórias, mas o TCE aconselha que sejam realizadas, observando prazo adequado e anterior à apresentação da proposta.

 

  1. 2.      Pregão

 

Como procedimento preliminar para o Pregão deve haver a divulgação no Edital ou nos seus anexos do orçamento total (estimado ou máximo), visando aferir a regularidade da exigência de capital (patrimônio) líquido mínimo, da redução mínima entre lance (que deve variar de 0,5 a 1,0%) e da exigibilidade e aceitabilidade das propostas.

Os limites legais para a habilitação são:

  1. Habilitação Jurídica: licença/alvará de funcionamento,
  2. Regularidade Trabalhista: Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas
  3. Qualificação Técnica: profissional (ver Súmula 23: Certidão de Acervo Técnico; parcelas de maior relevância, de valor significativo) e operacional (ver Súmula 24: Atestado emitido por pessoa jurídica de direito público ou privado registrado nas entidades profissionais competentes; 50 a 60% da execução pretendida).

Em relação à visita técnica (art. 30, III) ela é importante quando a complexidade e a natureza do objeto assim exigirem. Deve servir como uma prova de conhecimento das condições locais para o cumprimento do objeto da licitação.

As datas devem ser agendadas e intercaladas, ou seja, não deve se limitar a uma única a não ser que a situação exija (reforma de um estabelecimento prisional, por exemplo).

Na análise da conformidade das propostas, temos a questão da apresentação das amostras. A sua admissibilidade deve levar em conta a justificativa e utilidade.

O momento da apresentação deve ser o da sessão pública (conforme Súmula 19 do TCE, que é objeto de reforma pelos conselheiros neste momento). Pode todavia também ser posterior, tudo dependendo da forma como prevê o Edital. É importante avaliar se é o caso de solicitar amostras de todos os licitantes ou se apenas do vencedor do certame. O TCE orienta que se solicite apenas do vencedor.

Se o objeto da licitação for um item personalizado deve-se dar um prazo maior para a apresentação da amostra.

O TCE condena algumas práticas que podem ocorrer nas licitações:

  1. Suspensão da sessão (pregão) por prazo indeterminado;
  2. Impossibilitar o acompanhamento do exame pelos licitantes;
  3. Usar critérios não objetivos nos julgamentos;
  4. Solicitar amostras personalizadas de todos os licitantes.

As microempresas (ME) e Empresas de Pequeno Porte (EPP) possuem benefícios no processo licitatório (amparo legal é a Lei Complementar 123/06).

É considerada ME aquela que possui faturamento anual de até 360 mil e EPP aquela que tem entre 360 a 3.600 mi.

A prova pode ser uma Declaração apresentada pela empresa ou uma certidão da Junta Comercial.

É possível, para comprovação, exigir-se o balanço patrimonial porém é vedado solicitar-se a Declaração de Imposto de Renda de Pessoal Jurídica.

Para as ME e EPP é possível a regularização fiscal tardia, ou seja, a comprovação da regularidade fiscal só pode ser exigida para fins de assinatura do contrato.

Elas (ME e EPP) tem também o “direito de preferência”: em caso de empate técnico ela pode pleitear o direito se o seu preço for inferior em até 5% ao da empresa vencedora (que não seja EPP e ME). Esse direito vale para todas as EPP e ME que participam do certame licitatório.

A respeito do Sistema de Registro de Preços foi explanado que esta modalidade é admissível para a aquisição de bens e contratação de serviços comuns e não deve ser aplicado para a contratação de serviços continuados: segurança, por exemplo.

É admissível para a contratação de serviços de engenharia que envolvam pequenos reparos de baixa monta e não para obras de engenharia.

Deve-se atentar para o adequado uso de um dos critérios de julgamento: “menor preço por lote” ou “menor preço por item”, evitando que os licitantes usem o chamado “jogo de planilhas”, ou seja, coloquem preço menor em itens menos adquiridos e maior em itens mais comprados.

O prazo máximo do Registro de Preços é de um ano e não pode ser prorrogado.

A adesão a Ata de Registro de Preços (“carona”) afronta os princípios da legalidade, isonomia, economicidade, vinculação do instrumento convocatório e competitividade.

É possível a adesão prévia em Registro de Preços por órgãos do mesmo ente federado, ainda que pertencentes a poderes diferentes (Prefeitura e Câmara, por exemplo).

 

  1. 3.      SIAFEM e SIAFISICO

Os sistemas criados a partir de 1996 permitem um controle orçamentário, contábil e financeiro.

O orçamento público é composto de diversas peças: PPA, LOA e Lei Orçamentária.

A lei orçamentária deve ser aprovada até 31 de dezembro de cada ano e deve prever:

  1. A previsão de receita;
  2. A fixação da despesa;
  3. A abertura de créditos complementares; e
  4. A realização de operações de créditos.

O SIAFEM foi implantado em 1996 e é um sistema que serve para Estados e Municípios. É um verdadeiro banco de dados da execução orçamentária, financeira, contábil e patrimonial do Estado.

O sistema veio para simplificar e unificar os procedimentos até então existentes e para reduzir custos e propiciar maior eficiência.

O SIAFEM trabalha por meio de Unidades Gestoras:

  1. Financeiras;
  2. Orçamentárias;
  3. Executoras; e
  4. Fundos.

Aplica-se o princípio da segregação de funções, segundo o qual quem paga não recebe, quem recebe não controla e quem controla não paga nem recebe.

Toda execução é feita por meio de “eventos”. Define-se eventos como sendo o instrumento usado pela UGE no preenchimento das telas e ou documentos de entrada no SIAFEM.

O evento tem uma estrutura numérica e representa um esquema contábil com tantos lançamentos quantos forem necessários.

             XX                                          X                                      XXX

    Transação                                  Tipo                      Código sequencial

A transação identifica o conjunto de eventos de uma mesma natureza e podem ser:

  1. 10 = previsão de receita
  2. 20= dotação
  3. 30= movimentação
  4. 40= empenho
  5. 50= apropriação/retenção/liquidação
  6. 60= apropriação de despesa
  7. 70= pagamento
  8. 80= receita

Existem uma série de documentos que são elaborados no SIAFEM na primeira fase da despesa (dotação):

  1. Nota de Movimentação: pode ser feita pela UGO e pelas UGE;
  2. Nota de Liberação: feita pela UGO;
  3. Nota de Reserva (permite efetuar reserva de dotação): feita pela UGE.

 

O segundo estágio da despesa é o empenho. Podem ser feitos empenhos para adiantamentos, para pessoal e reflexos, para utilidade pública e obras.

Apenas a UGE emite Nota de Empenho.

O terceiro estágio da despesa é a liquidação. Serve para atestar que o material recebido está correto e conforme previsto no Edital.

O documento que atesta é a Nota de Lançamento: destina-se ao registro dos atos e fatos administrativos relacionados com apropriação/liquidação de receitas e despesas, incorporação de patrimônio, controle de material e outros.

Finalmente, o quarto estágio da despesa é o pagamento.

O documento que o formaliza é o Programa de Desembolso e quem pode emití-lo são as Unidades Gestoras Executoras e Financeiras.

A Ordem Bancária (OB) é o documento destinado ao pagamento de compromissos, bem como á liberação de recursos.

É feito pelo Gestor Financeiro.

 

Conclusão

 

O treinamento realizado na Escola de Contas Públicas do Tribunal de Contas do Estado, embora de curta duração (um dia e meio) foi importante para apresentar aos integrantes da Polícia Militar (público alvo) os principais erros que a Instituição comete nos seus certames licitatórios, permitindo que ocorra aprimoramento neste processo tão essencial à PM.

De outro lado, foram passados conhecimentos mínimos sobre aspectos da área de finanças importantes para quem atua na área.

Sugiro que sejam encaminhados oficiais (gestores de nossos projetos) e praças (auxiliares) para frequentarem outros treinamentos similares, cujas vagas nos forem oferecidas.

É o meu relatório.

 

São Paulo, 17 de abril de 2013

 

 

HUMBERTO GOUVÊA FIGUEIREDO

Major PM                           Subchefe

Anúncios

Deixe um comentário

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair / Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair / Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair / Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair / Alterar )

Conectando a %s